检察机关提起公益诉讼期限该如何确定

　　检察机关提起公益诉讼制度已在全国范围内正式实施。赋予检察机关提起民事公益诉讼、行政公益诉讼职责，对于维护国家利益和社会公共利益具有重大意义。但是，检察机关作为法律监督机关，其提起民事公益诉讼或行政公益诉讼，是否需要按照民事诉讼法、行政诉讼法的规定在一定期限内提起。这个问题如果不及时厘清，可能会造成检察机关提起公益诉讼以及法院审判实践的不统一。

　　显然，诉讼时效和起诉期限的设定是为了唤醒“权利的睡眠者”，维护社会关系的稳定，故现行民事诉讼法、行政诉讼法为当事人提起民事诉讼与行政诉讼设定了一定的期限。笔者认为，检察机关提起公益诉讼，不同于普通民事诉讼和行政诉讼，所以，检察机关提起民事公益诉讼应不受诉讼时效限制，提起行政公益诉讼可设定两年的起诉期限。具体理由如下：

　　检察机关提起民事公益诉讼不受诉讼时效的限制主要基于两点考虑：

　　第一，检察机关提起公益诉讼的职能定位。检察机关作为国家法律监督机关，其提起民事公益诉讼是代表国家维护社会公共利益，不是追求私人利益。诉讼时效的设定是为了督促权利人及时行使诉权，维护自身权利，而检察机关提起民事公益诉讼是由于其他权利主体怠于行使权利或者主体缺位，与诉讼时效利益并不矛盾。

　　第二，提起诉讼的权利基础不同。普通当事人提起的民事诉讼请求权是基于一定的权利基础，也就是说，权利人必须有债权、物权等基础权利，当该权利遭受他人侵害时，权利人可以要求他人停止侵害等，且诉讼时效只适用于财产权中的债权性请求权。但检察机关提起的民事公益诉讼并不具备基础权利，是履行法律监督职能的需要。因此，检察机关提起民事公益诉讼应不受诉讼时效的限制，只要在履行职责中发现在环境、食品药品安全领域违法行为人的行为损害社会公共利益时，检察机关就可提起民事公益诉讼。

　　检察机关提起行政公益诉讼的起诉期限可设定为两年，原因有以下几方面：

　　第一，起诉期限长短的确定来源于法律所追求的自由、公正价值与秩序、效率价值的平衡。法律赋予行政相对人以诉权是为了给予行政相对人寻求维护自身权利的机会，并尽可能地寻求公平正义，而法律同样也应维护行政管理秩序的稳定，对此两者应平衡价值，以确定起诉期限。检察机关对行政机关提起行政公益诉讼，不同于行政相对人起诉行政机关维护私人权益，它是推进法治政府、法治国家建设的重要方式，社会影响更为广泛而重大，应设定较普通行政诉讼更长的起诉期限。

　　第二，检察机关提起行政公益诉讼存在诉前程序，因此，检察机关提起行政公益诉讼的起诉期限相较于普通行政诉讼起诉期限应更长一点。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释〉》第41条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年”，鉴于此，检察机关提起行政公益诉讼的起诉期限确定两年时间比较妥当。

　　第三，检察机关提起公益诉讼的案件线索限定在“履行职责中发现”，那么，检察机关提起行政公益诉讼的起算点可从发现或者应当发现行政机关未依法履行法定职责行为侵害了国家利益或者社会公共利益或者严重危及国家利益和社会公共利益之日起计算。

　　有鉴于此，关于检察机关提起行政公益诉讼的起诉期限，可作如下规定：检察机关应从发现或者应当发现行政机关未依法履行法定职责的行为侵害国家利益和社会公共利益或者严重危及国家利益和社会公共利益之日起二年内提起行政公益诉讼。

　　（作者为河北省唐山市人民检察院检察长）